Le régime de l’enregistrement, une mesure de simplification plébiscitée mais sous haute surveillance

Ce fut une petite révolution dans le monde de la logistique. C’était le 11 juin 2009. Par une ordonnance, le régime d’enregistrement était créé. Cette procédure, appelée à ses débuts « régime d’autorisation simplifiée » allait permettre à des milliers de projets de voir le jour « en seulement 5 à 7 mois contre 12 à 18 mois auparavant », se réjouit Paulo Ferreira, directeur général de Virtuo Industrial Property et vice-président d’Afilog, qui a contribué à la rédaction de ce nouveau régime. Aujourd’hui, plus de 20 000 sites sont en effet concernés. Et chaque année, ce chiffre augmente.

Pour expliquer l’importance de cette nouvelle procédure pour l’immobilier logistique, il est nécessaire de revenir un peu en arrière… de plusieurs siècles en fait. Le régime des installations classées est en effet l'un des plus anciens du droit de l'environnement français puisqu’il remonte au XIXe siècle. En 1794, l’explosion de la fabrique de poudre de Grenelle à proximité immédiate de Paris, a entraîné la mort d'environ 1 000 personnes. En réaction, en 1806, la Préfecture de police oblige par décret les exploitants des installations dangereuses ou insalubres à déclarer leur activité. Cette obligation devient nationale en 1810. En 1917, une nouvelle loi, relative aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes améliore le dispositif en tenant compte de la notion de pollution. Vers la fin des années 1960, l’inspection des établissements classés, auparavant assurée par l’inspection du travail, est confiée au service des mines puis transférée au ministère de l’environnement à sa création en 1971.

La loi de 1976 sur les installations classées pour la protection de l’environnement devient la base juridique de l’environnement industriel en France et une seule entité est compétente pour l’application de cette législation : l’inspection des installations classées, qui surveille toutes les activités pouvant avoir un impact sur les personnes et/ou l’environnement.

À la suite de la dramatique explosion de l’usine AZF à Toulouse en 2001, une nouvelle loi est votée en 2003 (n°2003-699) afin de renforcer la prévention des risques technologiques et naturels, mais qui a également fortement limité les porteurs de projets en immobilier logistique, notamment via l’arrêté ministériel d’août 2002, abrogé en 2016, portant en particulier sur les entrepôts couverts.

Les acteurs du secteur de l’immobilier logistique se sont donc mobilisés au sein d’Afilog pour faire paraître en 2009 le régime de l’enregistrement avec pour objectif de simplifier les procédures administratives, réduire les délais d'instruction, standardiser les prescriptions techniques applicables à certaines installations et responsabiliser les exploitants.

Depuis sa mise en place, de plus en plus de rubriques ICPE et donc d'installations industrielles sont concernées par ce régime annoncé qui monte en puissance. « Les règles sont édictées au niveau national, par arrêté ministériel, avec une compréhension au même niveau de tous les inspecteurs, précise Louis Gaget, chef de service chargé de la prévention des risques à la Dreal Nouvelle-Aquitaine. Mais, si l’activité est finalement plus complexe, si le dossier d’enregistrement est jugé à impact fort (sensibilité environnementale du milieu, cumul avec d’autres projets, nécessité d’adaptations fortes des prescriptions générales applicables) et que les règles générales standardisées ne sont plus adaptées, le préfet peut décider, après un examen au cas par cas, que l’installation bascule sous le régime d’autorisation ». Cette clause dite « de sauvegarde » peut ajouter de l’incertitude pour les porteurs de projet et leur donner parfois l’impression que selon l’endroit où ils souhaitent s’installer, la sévérité ne sera pas la même. « Cela peut s’expliquer par des spécificités du milieu d’implantation, où le niveau d’impact d’une même activité ne sera pas acceptable de la même façon, compte tenu du milieu sur lequel il exerce une pression », tempère Louis Gaget.

En 2025, en France, 22 530 sites ICPE ont été comptabilisés sous le régime d’enregistrement (contre 22 920 en 2024), selon le rapport d’activité publié tous les ans par le ministère de la Transition Écologique et de la Cohésion des Territoires. Ce nombre, en augmentation depuis 15 ans, est une bonne nouvelle pour les acteurs de l’immobilier logistique, mais aussi pour les services instructeurs de l’État car les projets soumis au régime d’enregistrement sont autant de dossiers qui ne se présenteront pas sous le régime d’autorisation, autrement plus complexes à constituer et à instruire (au nombre de 18 963 en 2024). « S’il reste des phases d’instruction incompressibles, le régime d’enregistrement nécessite de faire moins appel à des organismes externes aux services de l’État que celui de l’autorisation, explique Louis Gaget. Les dossiers sont ainsi traités plus rapidement ». On pourrait penser qu’ainsi, tous les dossiers, quel que soit le régime auquel ils sont soumis, bénéficient de délais plus courts… « Mais la procédure d’autorisation a été réformée en 2024 et le temps d’appropriation ne permet pas de produire encore tous ses effets et le temps d’instruction peut donc être pour l’instant plus long », ajoute-t-il.

Alors que ce régime s’inscrivait dans un « choc de simplification », de plus en plus d’éléments sont demandés aux porteurs de projet. « Par exemple, une étude d’impact se composait il y a une dizaine d’années d’un peu moins de 100 pages. Aujourd’hui, ce sont près de 400 pages, voire 600 si on ajoute les annexes ! », illustre Alexia Montchaud, cheffe de projet environnement au sein de Bureau Veritas, qui accompagne les porteurs de projets dans la constitution de leur dossier, notamment quand il s’agit d’ICPE.

Même sous le régime d’enregistrement, les professionnels ressentent un allongement des délais depuis 2010. « Les délais réglementaires d’instruction sont, en moyenne, tenus lorsque les dossiers sont jugés complets, souligne Estelle Hassen, directrice environnement chez AConstruct et référente Prévention des risques au sein d’Afilog. En revanche, les délais de complétude, non encadrés réglementairement, tendent à s’allonger. Non que les demandes de compléments soient nécessairement plus nombreuses, mais, l’examen initial des dossiers et leur articulation avec des réglementations de plus en plus imbriquées (urbanisme, évaluation environnementale, etc.) nécessitent des analyses plus poussées et une vigilance renforcée de l’ensemble des acteurs, ce qui se traduit parfois par des échanges complémentaires plus conséquents » . Certains dossiers, pourtant maintenus dans ce régime de l’enregistrement, peuvent ainsi prendre deux fois plus de temps que ce qui était initialement prévu. « Le régime de l’enregistrement est toujours une bonne chose pour les acteurs du secteur et il faut le maintenir, affirme Paulo Ferreira. Mais il ne résout pas toutes les problématiques, notamment de délai. Nous devons rester vigilants ».

Pour Alexia Montchaud, il convient aussi de savoir faire son autocritique et de chercher des pistes d’améliorations du côté des porteurs de projet et des bureaux d’études qui les accompagnent. « Pour maintenir ces délais raisonnables, des échanges avec les services concernés doivent être faits en amont du dépôt des dossiers, afin d’anticiper au mieux les éventuels points de blocage ou de bascule vers le régime d’autorisation, propose-t-elle. Les consultants doivent aussi être bien formés pour accompagner les porteurs de projet dans leurs démarches, mais aussi pour faire preuve de pédagogie quand les compléments demandés sont légitimes ».